供给侧结构性改革视角下企业破产难成因分析
资料来源：转载自破产与重组研究中心微信公众号
文章来源：中图分类号：F841.0；F275 文献标识码：A 文章编号：1009-4350-2017（03）-0062-04
作者：钟志强、卢小伟、周科
摘要：2015年召开的中央经济工作会议提出：要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。由于市场退出机制不健全和破产实施过程中存在的诸多问题，市场出清过程中产生的“僵尸企业”占用大量信贷、土地资源和市场空间，导致金融风险积聚，严重损害地区金融生态环境。本文以金融风险预防和处置实践行为为依据，对当前加快实施破产的重要意义、实施情况及问题成因等进行了分析探讨，并就充分发挥破产制度作用以保障市场化改革顺利推进提出相关建议，以期为供给侧结构性改革提供决策参考。
关键词：供给侧结构性改革 僵尸企业 企业破产 企业重组 破产保障机制 市场化退出机制 区域金融风险 金融生态环境
2015年12月召开的中央经济工作会议提出：要深入实施以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为主要任务的供给侧结构性改革。中央会议认为推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。由此形成了从认识新常态到适应新常态、引领新常态转变的共识，回答了“为什么要实施改革”“要实现怎么样的改革”等问题，为做好近期经济工作指明了方向。在之后的经济发展实践中，中央、地方各级政府围绕增加有效供给，着力提高供给体系质量和效率，提高投资有效性，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，增强持续增长动力，在压减过剩产能、去除企业杠杆、降低实体经济运行成本等方面取得了富有成效的进展。同时我们也看到：在过去经济上行期，长期以来积累的一些结构性、体制性突出矛盾和问题，影响了供给侧结构性改革措施功效的发挥，尤其是结构转型过程中产生大量的“僵尸企业”，继续占用信贷、土地、市场空间，依靠银行、政府等各方持续支持，勉强维持经营，使得原本不适应发展要求的企业依靠补贴，形成了相对与同业的“比较优势”，造成“劣币驱逐良币”现象，为经济健康发展埋下风险隐患。
在“僵尸企业”市场出清过程中，破产制度，特别是司法重整成为破解去产能、去杠杆，化解金融风险、社会风险难题的可行之选。纵观国际经济发展历程，破产制度作为市场退出法的核心内容，已经成为衡量一个国家市场经济发展程度的重要指标。中国政法大学破产法与企业重组研究中心李曙光教授研究发现，在市场经济高度发达的美国，每年破产案件达100 万件以上（2013 年107.19 万件；2012 年122.11 万件；2011 年141.07 万件）。在2008 年金融危机中，美国依靠成熟的破产制度，对通用、克莱斯勒、福特三大汽车巨头实施破产保护，实施完整救助计划及采取严格监管措施，最终使企业恢复了正常经营，企业品牌得以保留，员工就业得到保障，成功化解金融风险，成为经典成功案例。
但在我国实践中，破产研究及制度运行相对滞后，其原因既有认识层面、也有制度设计层面的问题，更不乏市场运行体制性问题。随着我国经济发展进入新常态，充分发挥破产在资源配置中的作用，助推经济转型升级引起了决策层的高度关注和重视，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。”2015 年中央经济工作会议强调：“要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。”在深入推进供给侧结构性改革工作中，运用好、发展好破产制度被提升到前所未有的高度。
全面认识破产制度内涵
（一）破产的概念
破产可以细分为企业破产和个人破产，是市场主体资不抵债或明显缺乏偿债能力时，从司法层面上调整、清算债权债务的过程。我国尚未建立个人破产制度，只对企业破产作出了规定。企业如同自然人一样，也存在出生、成长、死亡的过程。在市场经济制度环境下，企业创设需要得到管理部门的许可，进而开展市场活动，一旦经营失败，也要从法律层面上作出认定，打破僵局。根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第二条之规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整”。破产可分为重整、和解及破产清算三种形式。除破产清算会最终导致企业的彻底消灭外，前两种形式都意味着企业的重生。有所区别的是，重组与重整，一字之差含义则大不相同。重组，是指市场主体在自愿协商基础上，就债权债务关系进行调整的过程，主要包括资产重组和债务重组。重整，则是在法院的组织下，在破产管理人、债权人、债务人具体实施下，根据企业破产法规定对企业公司治理、所有者权益、经营发展、债权债务作出综合安排的法律程序
（二）实施破产的优势
一是为破产企业提供有力的司法保护。依据法律规定，企业在法院受理破产申请后将会获得全面的法律保护：如附利息的债权自重整申请受理时起停止计息；已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止；在重整期间，企业仍可在破产管理人的组织下继续经营。二是防范和化解区域金融风险。在信用风险高发频发背景下，银行慎贷、惜贷现象较为突出，部分企业随即陷入资金困境，不能及时或根本无法清偿银行债务，导致不良贷款率持续攀升。2015 年末，全国银行业金融机构不良贷款及关注贷款余额分别为1.3 万亿和2.9 万亿，同比分别增长51.3% 和37.5%，不良贷款率及关注贷款率达到为1.67%和3.79%。此外，企业资金链紧绷，使得企业联保、隐形互保风险隐患逐步暴露，企业担保链风险向实体经济传递的态势非常明显。通过破产程序，及时让资不抵债、无法继续经营的企业破产，有利于阻断金融风险传染蔓延态势。据温州中院对外披露数据显示，2013~2015 年，该市法院系统通过破产审理化解不良资80.21 亿元，对处置当地金融风险起着重要作用。三是有效保留企业核心竞争力。相比于企业注销、吊销等彻底毁灭方式，运用破产重整程序，采取将问题资产与优质资产相剥离的方式，可以为企业保留客户资源、行业资质、产品专利等核心资产，为企业东山再起奠定坚实基础。例如温州中城集团、海鹤药业通过司法重整保存了特级建筑行业资质、百年品牌和51 个药准字号，为新企业重新崛起提供了有力支撑。
我国破产制度实施情况
（一）制度框架初步搭建
我国现已基本形成以《企业破产法》《民事诉讼法》为主干、相关司法解释为配套的破产法律体系，内容涵盖破产申请和受理、破产重整及和解计划的制定和实施，破产清算、破产管理人指定及费用薪酬管理办法等，基本做到了破产领域有法可依。在“三去一降一补”为主要任务的供给侧结构性改革背景下，法院系统通过开展破产审理改革试点、推动基层院设立破产法庭、发布破产案件典型案例；地方政府、银监、国资等有关部门，在市场化原则下，协调各方采取庭外重组，加速破产处置。如二重以“现金受偿+ 以股抵债+ 保留负债”的重组方案化解了风险；新星源通过破产重整实现有担保债权及工程、职工、税款等全额清偿，无担保普通债权按21.16% 比例清偿，为同类型案件最高清偿比例。这些探索为下一步破产法修改完善丰富了实践经验。
（二）执行效果总体不佳
2007 年6 月1 日，自修改后的《企业破产法》实施以来，执行效果不尽人意，呈现出以下特点：一是法院审结破产案件不增反降。据最高人民法院公开数据显示，全国破产案件审结数由2007 年的4200 件下降至2015年的2418 件。采取吊销注销退出市场企业数远远大于破产，且呈逐年增加趋势，近年来每年约70 多万户企业通过吊销、注销退出市场，司法破产仅有约2000 户。
二是破产企业地区分布不均。破产案件集中分布在东部沿海经济发达地区。以2015 年为例，全国审结企业破产2418 件，其中浙江312 件、江苏227 件，江浙两省法院审结量占全国比重达22.30%。此外，同一省区内部也不均衡，2015 年温州破产企业占到了浙江全省的50.60%，江苏省法院受理企业破产案件1341件，主要集中在南京、徐州及无锡三个地区，分别占比14.70%、11.71%、11.41%。
三是破产案件审结耗时长，破产清偿率低。企业破产案件不同于一般的民商事案件，其案情复杂、审理周期长，法律对破产案件审理尚没有明确的审限规定。经统计，一般企业破产案件的审理周期基本需要1~2 年时间，个别案件甚至更长。如2012 年6 月，浙江玻璃股份公司在绍兴中院的组织下启动破产重整程序，后因多种客观因素影响，重整计划草案未通过，转入破产清算，2013 年12 月终止破产程序；江西赛维集团下三家子公司光伏硅公司、硅片公司和电池片公司的普通债权清偿率分别为11.84%、6.78% 和3.40%，与2013 年初光伏行业低迷时期重整的无锡尚德清偿率相比，更是大幅降低，当时尚德清偿率为31.50%。
企业破产难的成因分析
（一）从社会端看，缺乏理性看待破产的市场化环境
由于破产制度宣传普及不到位，社会公众对于企业破产认识较为模糊，认为企业破产就是经营彻底失败，意味着企业关停，资产变卖，职工下岗，公众对此讳莫如深，有意向破产的企业要承受来自职工、社会各方的巨大压力，职工聚集政府、企业办公大楼反映情况、抗议合法权益受损的事件时常见诸于报端。在德阳二重、内江川威破产处置过程中发生的职工及家属聚集“讨说法”的群体性事件均在当地引发不小震动。政府出于民生、政绩、地区发展形象等因素考量，也不愿轻易让辖区企业随意破产，特别是在经济下行期，更倾向于采取动用行政资源扶持困难企业，如大部分省区普遍设立的企业应急周转金“借新还旧”，协调银行抽资暂缓，提供优惠利率，允许企业以等价置换抵押，或是直接采取政府垫资、减免税收等“财政输血”方式进行综合帮扶，希望用时间换空间。四川省人民政府办公厅2015 年发布的《关于进一步缓解企业融资难、融资贵问题的通知》就明确要求，各市（州）和有条件的县（市、区）要因地制宜设立企业应急转贷资金。上述帮扶政策为稳定社会经济发展起到了重要作用，但其中也不乏“僵尸企业”混入其中，对帮扶政策产生挤出效应，占用大量资源的同时却使风险积聚上升。综上，其根本原因在于没有认识到企业破产其实是一种正常的市场经济行为，符合优胜劣汰和资源配置规律。这种认识上的不到位，客观上为企业正常破产带来了无形的障碍。
（二）从企业端看，内控不足导致退出决策两难
我国企业生命周期较短，公司治理不健全，财务管理不规范，在法院指定破产管理人接管企业后，引发股东问题二次释放担忧，对恢复正常经营缺乏信心。一是伪造会计账簿、购销不出具发票等偷逃税款财务情况较为普遍。存在部分股东个人财产与企业财产高度混同，随意挪用企业资金、资产等违反《公司法》行为。加之高昂的员工工资及解约赔偿，进入破产程序后，这些问题随时有暴露的可能，以及随之而来的法律责任，令诸多企业采取拖延策略，不了了之。二是部分企业主不愿主动面对经营失败的现实，对于政府救助存有依赖，试图依靠政府政策帮扶度过难关。三是除了高额银行负债外，有些企业还涉及大量民间借贷，虽然企业破产后从法律层面上这部分债务会作出了结，予以部分清偿，但出于自身及家庭成员安全的考虑，对于申请破产有思想顾虑。四是困难企业往往存在商业偿付危机、欠薪、欠税、银行不良记录等，更有甚者被纳入行业监管“黑名单”、法院失信被执行人名单，丧失商业和社会信用，信用污点成为企业后续经营发展面临的巨大难题。
（三）从银行单看，低清偿率引发资产安全顾虑
作为经营风险的行业，银行自身对于风险有着敏锐的洞察能力。对企业采取破产措施，银行同样面临诸多风险和不确定因素，直接影响清偿率的高低。第一，错失诉讼时机风险。银行相关内控制度建设较为完善，在法律程序性把控上较为规范，相关产权抵押、担保落实充分，证照齐全，胜诉率较高。在贷款管控过程中发现企业有破产风险，抢先于其他债权提起诉讼或实现担保物权程序解决，有利于最大限度减少损失。从提高清偿率的角度，采取破产程序无疑会使银行错过清偿机会。第二，假借破产“合法逃债”风险。部分企业主假借破产之名，实行逃废债之实，从已发生的逃废债案例看，通过关联公司、假离婚、虚构债权、会计造假、“跑路”、恶意拖延诉讼等方式转移有效资产，阻碍司法审理情况层出不穷。第三，过度担责风险。破产过程中，特别是处理国有企业和地区重要骨干民企破产中，常由政府牵头主导的重组、清算对金融债权保护不够，银行承担过多社会责任。第四，破产可能导致清偿不确定性。进入破产程序后，债权处置的主动权将受到限制。根据《企业破产法》第31 条和第32 条规定，法院受理前1 年内“债务人对没有财产担保的债务提供财产担保的”或“对未到期的债务提前清偿的”，破产受理前6 个月内的个别清偿行为，即使是正常清收行为，也同样存在被法院撤销的风险。此外，《企业破产法》赋予法院对重整计划的强制裁定权，一旦法院运用强制裁定权强行通过重整计划，即使是有抵押的银行债权，也可能采取留债、债转股等方式综合清偿。在“江西赛维案”中，12 家银行合计债权约270 亿元，尽管银行债权组两次投票反对，新余中院仍强行裁定通过重整方案，最终收回40 亿元，亏损约230 亿元。
（四）从法院端看，审判资源与破产处置需求不匹配
法院作为我国企业破产的主导部门，既是企业破产的组织者，也是破产案件的终局裁判者，在整个破产案件的处置流程中起着举足轻重的作用。但是，案件审理难成为长期困扰破产处置的难题，究其原因既有司法系统审判资源配置的问题，也有部门间协调配合的问题。一是机构和队伍建设滞后。除极少数地区法院设有专门清算与破产审判庭外，在绝大多数中级法院和基层法院，破产案件多只集中在商事庭审判，且具有破产知识背景和审判能力的法官较为缺乏。二是内部考核机制不合理。从法官考核的角度，破产案件的工作量和复杂度大幅超过普通民事案件，审理周期长，对办案法官结案考核影响较大。三是破产案件协调难度较大。破产处置涉及面广，需要社保、税务、工商、住建、国土、银行等多方面的大力配合，特别是国有企业破产，难度将进一步加大。法院缺乏法律强制力授权，协调处置较为困难，从实践上看，涉及到重大案件时仍然必须依靠地方政府牵头协调。
（五）从管理人看，激励不足成为市场发展瓶颈
由于我国破产市场化进程缓慢，存在市场小、利润低、难度大等突出问题，律师事务所、会计师事务所等专业中介组织担任破产管理人动力不足。根据最高法《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（法释〔2007〕8 号）规定，我国破产管理人采取名册制管理模式，由法院自行组织编制，经本院评审委员会通过后，向社会公告。破产管理人在本级法院管理人名单中随机产生，且一经指定，管理人不得无故拒绝。这样的选任方式不利于调动中介组织主动改进中介服务、提升破产管理水平的积极性，投入与预期产出收益具有很大不确定性。从对破产管理人监管上看，破产管理人由管辖法院指定产生，向法院报告工作对法院负责，但其代表的主要是广大债权人的利益。虽然法律赋予债权人会议因破产管理人不当履职行为的提请更换权，但批准与否仍由法院决定。其次，有的破产企业资不抵债，负债率高，破产费用得不到有效保障，缺乏正向激励，造成了破产案件数萎缩与破产管理人市场发展不足的恶性循环。
政策建议
（一）坚持市场化导向，推进破产法治化进程
加大破产法律政策宣传力度，树立牢固的市场经济意识，特别是抓住领导干部这个关键环节，在充分尊重市场在资源配置中的决定性作用基础上，努力做到有所为，有所不为。在救助对象上，要谨慎甄别困难企业是否具备系统性、重要性。救助时机上，要在尽可能穷尽企业自救、兼并重组等市场自发手段后，方可实施。对于落后、过剩产能缺乏市场前景、不符合国家产业发展政策的“僵尸企业”，要采取果断有效措施，加快市场出清。及时修订《贷款通则》《商业银行法》中“银行免除债务需要国务院批准”“银行不能直接持有非金融企业股权”条款，赋予商业银行一定免除贷款人债务自主决定权和短期持有非金融企业股权，增加司法重整成功率。
（二）加强资源协调整合，健全完善破产保障机制
针对当前实际，建立常设企业破产工作领导小组机制和定期议事协调制度，由行政首长担任组长，增强法院协调各有权行政部门的效率，条件成熟时，可考虑设立破产管理局、跨区域破产法院进一步推动《企业破产法》实施；支持地方政府从财政列支破产处置基金专项支出，有效解决部分困难企业破产启动资金短缺问题，畅通市场退出渠道；加快破产信息平台等基础设施建设，推动破产信息公开化、阳光化，确保信息准确度，及时发布破产处置情况，稳定各利益相关主体预期，为引进战略投资者创造有利条件。
（三）优化破产审判管理，严厉打击逃废债务行为
以最高法部署在全国中级法院设清算与破产审判庭为契机，加快专业破产审判机构和法官队伍建设，在有条件的基层法院设置破产合议庭；制定与破产案件审判难度和工作量相匹配的绩效考核制度，给予适当倾斜；改善优化内部审判流程，对破产案件进行分类管理，对债权债务清楚、利益各方意见较为一致的案件，简化审理程序；积极支持庭外资产、债务预重组；强化执破程序衔接，在执行案件中，符合破产条件的，积极引导申请执行人采取提请破产，统筹解决被诉企业一揽子债务问题；充分尊重债权人会议意见，谨慎使用强制裁定权；坚决打击各种逃废债权行为，充分利用诉讼强制、处罚等手段遏制虚假诉讼、恶意拖延诉讼进程等违法行为；加强同公安、检察机关执法合作，坚决打击抽逃注册资本、伪造会计账簿、职务侵占、拒不支付劳动报酬等犯罪行为。
（四）构建竞争激励机制，培育发展破产管理人市场
转变思维，着眼制约破产管理市场发展的关键环节，构建市场化的激励机制，充分调动法律、会计等专业机构参与破产处置的积极性。建议调整现有司法解释采用的名册式管理模式，制定管理人资质等级制度，打破一般案件只能在本院名单中指定的局限性；对管理人原则上随机产生制定方式进行调整，统一由全国破产案件信息平台发布招标，由债权人会议和法院共同确定，增强债权人在破产管理人选任中的话语权，扩大管理人指定范围；引入绩效管理手段，对在管理过程中对恢复正常经营、产生经济价值、防止资产减损有突出贡献的，给予适当经济奖励和等级评定加分，激活和壮大破产管理人市场。
（五）信用惩戒与修复结合，为企业重返市场创造条件
首先，充分发挥征信系统在鼓励诚信经营、惩戒失信市场主体、促进市场经济良性发展中的积极作用。切实落实国家发改委、最高法院等44 部门《对失信被执行人实施联合信用惩戒合作备忘录》、中办国办《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，对拒不履行法院判决裁定、拖欠税款、工资社保和因重大违法行为被纳入行业监管“黑名单”的经济主体（含负有直接责任的个人）采取联合惩戒限制措施，加大违法成本，督促其履行法律义务，彻底扭转其拖而不破，逃避责任预期。其次，建议借鉴国际经验，适时建立我国信用修复机制，解决实践中破产企业丧失商业信誉、社会信誉寸步难行问题。对于企业股东发生实质性变更、主动履行完法律责任、一定时期内不再违反行业监管法规的予以删除。在删除前，由各职能部门在收到法院生效裁定后，应予以正面标注，以便从法律层面与将新企业与破产前企业划分开来，并配套帮扶措施，为破产重整后企业重新回归市场创造有利条件。
参考文献
⊙ [1]Xie Hong-ming, Lan Hai-lin,Liu Gang-ting, Zengping.Review of Dynamic Competition Theory[J].ScienceResearch Management，2003（5）.
⊙[2] 李曙光. 完善破产制度 推进供给侧结构性改革[J].财经，2016（6）.
⊙ [3] 贺丹. 上市公司重整中的公司集团破产问题[J]. 政治与法律，2012（2）.文字从TXT记事本里粘贴
⊙ [4] 胡周钰.DIP 模式的利弊分析—以“通用公司”及“无锡尚德”破产重整案为例[J]. 现代商业，2016（7）.
⊙ [5] 浙江温州市两级法院破产审判工作纪实[N]. 人民法院报，2016-9-18 .
浙公网安备 33010202000630号 
